向村民租赁海边空地，是否构成非法占用海域？不同的行为主体先后在同一海域内实施非法围海、填海行为，是否属于共同违法？在后的违法行为是否能从轻或者减轻行政处罚？近日，最高人民法院发布生物多样性保护专题指导性案例，其中178号案例是广西壮族自治区高级人民法院环境资源审判庭二审审理的北海市乃志海洋科技有限公司(以下简称乃志公司)诉北海市海洋与渔业局行政处罚案。该案的判决就上述问题给出了答案。

2016年5月，经签订《土地承包合同转让协议》，北海市渔沣公司将其向当地村民租赁的一块海边空地转租给乃志公司。然而，这一块海边空地位于海岸线之外向海一侧，实际上属于海域范围，未经依法取得海域使用权的，任何人不得非法占用，不得实施任何围海、填海的行为。

2016年7月至9月，乃志公司在未依法取得海域使用权的情况下，从外运来泥土、建筑废料对涉案的海边空地进行场地平整，建设临时码头，形成陆域。

2017年10月，北海市海洋与渔业局对该围海、填海施工行为进行立案查处。经勘查核实，乃志公司的施工行为已构成非法围海、填海，非法填占海域面积0.38公顷。海洋渔业局据此对乃志公司作出行政处罚：责令退还非法占用海域，恢复海域原状，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金15倍的罚款256.77万元。

乃志公司不服该行政处罚，向北海海事法院提起行政诉讼，请求撤销该行政处罚决定。

“渔沣公司先在该海域实施了占用海域的行为，若海洋渔业局认定我们公司存在非法围海、填海的行为，应当对我们公司从轻或减轻处罚。”乃志公司认为，其并未实施围海、填海的行为，实施该行为的主体是渔沣公司，即使认定其存在非法围海、填海的行为，由于渔沣公司的违法行为实施在前，乃志公司的行为实施在后，应当对其从轻或减轻处罚。海洋渔业局对其作出缴纳海域使用金15倍罚款的行政处罚，缺乏事实和法律依据，属于从重处罚。

海洋与渔业局辩称，根据现场调查笔录及照片等证据，已证实乃志公司实施了围海造地的行为。对乃志公司作出的行政处罚决定认定事实清楚，确定乃志公司缴纳罚款数额符合法律规定。经认定，乃志公司与渔沣公司的违法行为相互独立，已分别对乃志公司和渔沣公司的违法行为进行查处，乃志公司主张其存在选择性执法的意见不能成立。

北海海事法院审理认为，北海海洋与渔业局享有海洋行政处罚职权，乃志公司在未取得海域使用权的情况下，实施围海、填海活动，非法占用海域0.38公顷，违反了海域使用管理法第四十二条的规定，海洋与渔业局作出的行政处罚决定正确。一审判决驳回乃志公司的诉讼请求。宣判后，乃志公司提起上诉。广西高院二审维持原判。

同一海域先后实施围海填海不属于共同违法

“涉案海边空地位于海岸线向海一侧，属于海域，乃志公司在未依法取得海域使用权的情况下，将海域填成土地，改变了海域的自然属性，破坏了国家海岸线安全以及海域生态平衡，其行为构成非法围海、填海。”案件主办法官熊梅表示。

对于乃志公司主张的与渔沣公司的行为实施在前、其行为实施在后，应当对其从轻或减轻处罚的主张，二审法院依法认定两家公司非法围海、填海的行为不属于共同违法的情形，并明确了涉案非法围填海的主体及海洋行政处罚裁量权的行使规则。

广西高院环资庭副庭长张辉表示，渔沣公司与乃志公司均在案涉海域进行了一定的围海、填海活动，但两家公司既无共同违法的意思联络，亦非共同实施违法行为，且各自的违法性质和损害后果均不相同，两者的违法行为具有可分性和独立性。此外，两者进行围海、填海活动的时间间隔较远，并无彼此配合的情形。

同时，渔沣公司抽取海沙填入涉案海域，形成沙堆，但其行为尚未完全改变涉案海域的海洋环境，违法程度较轻。乃志公司对涉案海域进行围堰和场地平整，并建设临时码头，形成陆域，完全改变了涉案海域的自然属性和海洋生态环境，违法情节更严重，损害后果更严重，性质更为恶劣。

同时，乃志公司被查处后，并未主动采取措施减轻或消除围海、填海行为的危害后果，不存在从轻或减轻处罚的情形。故乃志公司主张从轻或减轻行政处罚，法院不予采纳。

“该案实现了广西法院审判案例入选最高人民法院发布的指导性案例零的突破，还被收录进联合国环境规划署环境法数据库中国环境司法裁判板块，对增强海洋环境司法保护的国际影响力起到促进作用。”广西高院环资庭庭长蒋太仁说。